郭兵

浙江理工大学特聘副教授、杭州长三角大数据研究院副院长

摘要：
全球经济已经迈向数据驱动创新的发展新时代，数据已经成为国家基础性战略资源。并且已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。“大数据”在互联网和信息行业的发展引起人们的关注。政务数据就是“大数据”中比较全面和权威的数据，推进政务数据共享协同具有特殊意义。宏观角度下互联互通的三个讨论视角分别是：企业之间的互联互通；在线政府领域的互联互通；政府与企业之间的互联互通。互联互通时代对政府数据共享有更高的要求, 加快推进政务大数据的共享协同以及开发使用，是撬动政府治理现代化的重要抓手。
政务数据是数据资源的一大源头，这些基于公共服务收集到的数据无论是在政务管理还是商业应用中都有着巨大的价值。政务数据的开放一直是业内关注的重点，但是基于政务数据的敏感性和特殊性，始终没有大规模的投入使用。《数据安全法》坚持安全与发展并重，在规范数据活动的同时，对支持促进数据安全与发展的措施、推进政务数据开放利用等作出相应规定，通过促进数据依法合理有效利用，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济，更好服务我国经济社会发展。自此，政务数据也正式进入到了开放和共享的互联互通时代。但是《数据安全法》里关于政务数据方面还有很多有待细化的制度，数据分级分类是必须要落实的制度。国家机关委托第三方技术公司来开发运营政府数据其实是一个普遍现象，这一操作极易形成行政机关行政垄断的问题，需要相关反垄断执法机构予以重视。

政务数据是我自己相对关注时间比较长的一个问题，我觉得今天我们讨论的是互联互通这么一个大的问题，涉及到特别是数据共享、数据开放相关问题的时候政府这个视角或者我们用《数据安全法》这个规定，政务数据这个视角其实是不应该回避的。所以我今天的发言和大家讨论的或者完全聚焦于企业不同，我讨论的是国家机关与企业之间的关系。

宏观角度下互联互通的三个讨论视角

我自己个人的观点是，涉及互联互通从宏观角度应该是至少有这么三个视角去讨论，第一个视角是企业之间的，企业之间怎么实现互联互通。这是一个既是传统又是现在的一个新挑战的问题。

第二个方面，互联互通应该说随着我们现在的电子政务特别是在中国数字政府建设的不断深化背景下，还有一个互联互通值得重视特别是在我们中国已经可以说是有非常大的成就的一个方面就是在线政府领域的互联互通。如果从我们的立法规定来看，其实它主要实现的是通过政务数据共享来实现互联互通，从而达到一个便民利企的功能。从十八大以来，在深入的推进这个政务数字化这么一个转型，特别是在长三角，包括上海、浙江启动了一系列我把它概括为政务领域的互联互通的一些改革。比如在浙江持续了很多年的“最多跑一次”的改革，包括在上海持续了很多年的“一网通办”的改革，都是打破以前传统的政府部门之间的数据烟囱，就是各个政府部门各自的数据是对于政府其他部门而言都不进行共享，这个在我们的实践当中出现了很多被媒体曝光的一些负面事件，比如说证明“我爸是我爸”这样一系列的不可思议的问题，甚至出现了“自己是自己”，政务领域这么多年的改革之后这些问题慢慢都开始退却了历史的舞台，现在长三角很多的不论是公民个人还是企业，很多的事物都开始在“数据多跑路，老百姓少跑路甚至不跑路”这么一个过程。这是互联互通第二个方面的视角，可以说在我们中国最近这么多年应该是做的最有成效的，特别是地方层面。包括国家层面也一直在重视这个问题。

第三个视角是我今天重点要跟大家分享的一个视角，就是政府与企业之间的互联互通关系。其实政府是掌握了数据最多的主体，政府所掌握的这个数据很多都是没有被充分利用的，我们刚刚说到第二重视角的互联互通，政务数据的共享最近这么多年为什么取得这么好的成效，其实就是把以前绝大多数情况下被沉睡的这些数据给盘活了。如果从政府与企业之间这个关系角度来讲政府所掌握的大量数据，特别是一些大量的有极高价值的数据，其实在一定程度上也是可以被企业所利用的，或者是可以被社会化利用的。这个就引发了政务数据开放的这么一个问题。我是从2017年开始特别专注于政府数据开放的问题，2017年我在北大参与一个访问学者项目的时候当时的研究重点方向就是政府数据开放相关制度保障问题，在2018年我获得了一项国家社科基金项目，也是重点研究政府数据开放的一个安全问题。我们当时提到的这个政府数据开放话题的时候，如果从我们现在来看这些问题不仅受到国家层面的重视，特别是去年，中共中央和国务院发布《数据要素市场化改革的意见》，这个数据开放特别是公共数据开放的重要程度已经上升到了国家战略高度，但是在2017年、18年我们在讨论的时候其实往往关注到的或者往往能有的研究素材是地方层面的少部分地方的探索，更多研究的是聚焦于国外，特别是美国的相关数据开放领域的行动。数据开放这个问题我们讨论的时候必然跟我们所处的大数据时代有着非常大的关联，大数据时代数据具有的作用，世界竞合组织在2015年发布的报告里面明确提出来我们这个全球经济已经迈向数据驱动创新的发展新时代，在2017年《经济学人》杂志封面文章当中都将数据这么一个所具有的要素价值的表达更加凸显出了它的作用，就是把数据喻为世界上现在最有价值的能源。我们国家2015年国务院就已经开始注重大数据产业发展，并且专门出台了一个也可以说是我们过程层面首份《大数据行动纲要》，其实在《大数据行动纲要》里面更加侧重的是后面两个方面的互联互通，一个就是政府数据的共享，一个是政府数据的开放。这个文件里面对政府数据共享、开放的具体举措进行了非常详细的明确，而且在2015年国务院出台当时发展行动纲要之后，国务院相关部委特别是发改委又出台了一系列落实这个公共数据共享开放的相关政策，我一会儿会讲到公共数据、政府数据、政务数据，会跟大家具体说明一下这些概念大概变化情况，以及背后的主体基础，包括概念的界定方面的原因。这是大数据时代在全球以及在我们国内本土大的环境。

如果从政府数据开放这么一个具体视角来看的话，它是受到了非常明显的全球从美国开始的全球性的政府数据开放运动的影响之下，在奥巴马政府时期美国启动了或者正式启动了政府数据开放政策。在2019年美国数据开放这么一个门户网站，当然主要是政府层面数据开放的门户网站上线了，这个数据开放平台上面所开放的数据级数量是不断爆增的，到现在这个数量我这里只是截止到2014年的情况，就是奥巴马政府时期，特朗普政府可能对数据开放的重视有所减少，但是它的整个影响却在全球蔓延，特别是在中国受到政府数据开放的这么一个全球性影响之下，我们政府数据开放既有国家，特别是国务院2015年《大数据发展行动纲要》的影响，更有我们各地特别是一些数据产业发展具有领先地位的一些省份，像贵州、浙江、上海、广东等等，这些地方本土化数据开放实践受到了地方政府越来越大的重视。进而在我们不断的这么一个探索实践过程中有很多平台，类似于刚刚说到的美国这个联邦政府层面的数据开放的平台在我们国家各个地方政府就开始启动了，当然我们国家层面的这个数据开放平台一直有这样的统一规划，就是要建立一个国家层面的统一数据开放平台，但是到现在这个工程是非常浩大的，现在还没有完全实现。这是数据开放先有实践，先有一个初步顶层设计后有地方实践，然后逐步迈向地方层面的立法。这个地方层面的立法有别于刚刚说到的国务院15年这个《大数据发展行动纲要》立法，地方政府用到的是公共数据，公共数据和政府数据从它的数据主体范围来看就有一定的差别，政府数据强调的是政府和政府的相关部门，公共数据的概念如果从地方立法角度来看用到的基本上都是公共数据，公共数据从地方立法的描述来看包括具有公共事务管理职能的相关部门，这是后来到地方立法角度沿用了这么一个公共数据的概念，扩大了数据的范围，或者扩大了公开的数据范围。早在2016年贵州省在我们全国首先出台了大数据发展综合性、地方性法规，也是当时全国效率最高的，还是省级地方性法规的条例。在这个条例里面第三章专门规定了互联互通后面两个视角，就是公共数据的共享、开放问题。今年深圳也出台了数据条例，也规定了公共数据开放问题，包括上海、浙江等等这些地方都出台了相关立法，特别是针对公共数据开放的立法，浙江在这个方面特别的重视。这是地方立法先有实践基础上后明确到了地方立法这么一个高度，当然去年中央发布的数据要素市场这样一个改革意见里面更是明确了以政府数据开放共享为主导的这么一个数据要素市场建设的方案，在这个《意见》里面把数据开放共享，特别是政府数据开放共享作为首要举措，这里也有相关的公共数据开放的意见和部署，时间原因就不具体展开了。

政务数据开放与共享的若干问题

接下来跟大家说一下我们国家在今年刚刚出台的《数据安全法》这么一个角度看一下具体的制度规定。有专门一章对政务数据安全与开放做了专章规定，37条到43条做了详细规定，《数据安全法》出台之前其实有两部法律里面提到了公共数据开放问题，一个是《网络安全法》，一个是《电子商务法》，这两部法律只有一个条款，做了一个非常简要的规定，就是要促进公共数据资源的开放，对公共数据开放问题只是倡导性的规定，并没有做更加细化的明确。在这次的《数据安全法》里面做了专章规定，这次立法里面用的这个概念不仅跟我们15年国务院的规定，包括后面地方立法以及去年中央发布的数据要素市场改革意见都不一样，用的是政务数据，政务数据来源基础上明确是基于电子政务这个领域产生这么一个政务数据，其实早在2017年浙江省公共数据和电子政务管理办法里面就已经开始注重到公共数据与电子政务之间的关系，这次《数据安全法》37条、40条其实都明确了政务数据与电子政务之间的关系，电子政务不仅仅局限在政府层面，还包括其他非政府的国家机关，所以在我们这个《数据安全法》里面对于政务数据开放主体又做了一个明确规定，有别于刚刚说到的政府以及公共事务这个组织，是上升为一个更大的层面，就是国家机关。国家机关其实在我们国家是一个含义相对比较明确的概念，其实包括除了政府机关之外，也就是行政机关以外还包括人大、审判机关、检察机关等等都是属于国家机关的范畴，其实就表明我们这个政务数据开放以及它所应当采取安全保障措施的这个主体就不再局限于地方层面这么一个公共主体了，范围更加扩张到了国家机关和相关公共主体。

在具体制度上面至少有四个方面是值得特别关注的，在我们《数据安全法》里面政务数据安全与开放规定里面，我觉得第一个特别关注强调数据质量的原则，这个原则是在具体规定里面有明确的体现，既在37条、41条都有规定，就是要提高政务数据科学性、准确性、及时性、时效性，而且是明确提出来这些是运用于数据服务经济社会发展的这么一个方面。41条更是提出要及时和准确的开放相应政务数据。其实在很多地方立法里面对于公共数据质量原则就有更加细化的或者更加严格的规定，比如说浙江省数字经济促进条例里面就有惩罚性的条例，其中一条就是对于公共数据开放这么一个质量保障的法则。在《数据安全法》第二个特别关注程序法定的制度，时间原因就不具体展开了。第三个特别关注保密制度，这是我们现在数据开放在各个地方，虽然这几年有很大的起色，但是各个地方特别是中西部数据开放很难具体体现的原因就是跟保密制度紧张的关系。第四个特别关注是委托制度，在《数据安全法》里面有严格的规定，国家机关委托第三方技术公司来开发运营政府数据其实是一个普遍现象，即使是很多数据产业很发达的省份，包括浙江都有这么一个实际的操作，其实很容易形成行政机关行政垄断的问题。这是后面委托制度，除了安全保障的前提之下要进行开发利用的时候可能需要进一步解决的一个难题。后面随着反垄断执法力度不断增强，我觉得后面政务数据开放领域行政垄断问题肯定会受到相关反垄断执法机构的重视。

数据分级分类制度必须落实

最后一个问题，《数据安全法》里关于政务数据方面还有很多有待细化的制度，比如说一个很重要的制度就是规定数据分级分类制度，其实政务数据安全与开放方面也是必须要落实这样一个制度的，浙江开了一个很好的头，他们有了一个分级分类的《指南》，我参与这个《指南》的立项到后面审议通过，全程参与了《指南》的制定，其实它最核心的目的就是为了服务于互联互通这个数据共享和开放方面。